当前严重的雾霾污染问题，本质上是我国能源资源禀赋的“先天不足”、能源发展方式的“后天失调”矛盾的长期积累和集中暴露。以煤为主的能源结构和直燃煤比重过高是引发雾霾污染的主要原因。近几年，我国煤炭消费量迅速上涨，占全国总能源消费量的65%以上。2013年，我国能源消费37.6亿吨标煤，其中煤炭消费25亿吨标煤，是世界上最大的煤炭消费国。我国煤炭消费量占全球煤炭消费总量近50%。

大气污染是目前公众最为关注的问题之一。全国人大代表、湖北省政协副主席、法学专家吕忠梅建议制定全国性的、高效的、基于市场的、强制性的煤炭总量控制政策和目标，并纳入到“十三五”规划和长期规划中。

《国家电网》：以煤炭为主的能源结构和直燃煤比重过高对我国环境和空气污染产生怎样的影响？

吕忠梅：我国以煤炭为主的能源消费结构对空气质量、水资源、地质等各种自然资源造成巨大破坏。在空气污染方面，我国二氧化硫排放量的90%、氮氧化物排放量的67%、烟尘排放量的70%、人为源大气汞排放量的40%，以及二氧化碳排放量的70%都来自于燃煤。燃煤产生的烟尘是导致雾霾的关键驱动因素，燃煤排放的二氧化硫和氮氧化物也是形成酸雨的主要因素，对居民身体健康和正常的经济社会活动都有严重威胁。在水资源方面，煤炭生产和加工耗水量大，容易破坏矿区地下水系，造成居民、牲畜和作物用水困难，部分水资源紧缺的煤炭生产加工地区会雪上加霜。在地质方面，煤炭开采会引起地表塌陷变形等问题，造成土地减产和建筑物的正常使用，危及居民的人身安全。控制煤炭消费是治理大气质量、水体污染和地质破坏的关键。

《国家电网》：从国际经验来看，控制煤炭消费总量是否能有效提高空气质量？

吕忠梅：美国、欧盟和日本等发达国家也经历过高煤炭消费和严重空气污染的时期，但通过调整能源消费结构，比如降低煤炭在总能源消费中的比重至15?25%，提高天然气、可再生能源、核能等更加清洁的能源品种比重；优化煤炭使用结构，比如美国通过控制分散型煤炭消费，将90%的煤炭消费集中到电力部门；应用先进节能减排技术等综合手段，提高高耗煤部门的能源利用率，成功控制煤炭消费总量，实现污染物减排。

随着烟气治理技术的推广，末端治理措施的减排空间逐步压缩，仅依靠工程技术手段不可能实现我国空气污染治理和应对气候变化的目标。必须从能源结构入手，在加大末端治理的同时，控制煤炭消费总量，从源头减少大气污染。

《国家电网》：设立全国性煤炭消费总量控制目标重要性在哪里？

吕忠梅：首先，这是实现我国大气污染治理目标的需要。国务院发布的《大气污染防治行动计划》对全国空气质量改善提出了明确的要求。目前，从2013年74个城市PM2.5监测数据的初步统计情况来看，PM2.5平均浓度约为70微克/立方米，超过《环境空气质量标准》（GB3095-2012）二级标准约1倍。相关研究指出，要使我国80%以上城市空气质量达到二级标准的要求，至少要使我国二次颗粒物的气态前体物和一次颗粒物的排放量在2010年的基础上削减40%?50%。对于污染物排放集中、灰霾污染严重的华北地区，则需要更大力度的减排。

在国务院发布的《大气污染防治行动计划》中，我国已提出区域煤炭总量控制措施，但现行的控制目标仍然无法应对当前空气质量急剧恶化的严峻局面。考虑到全国范围内的雾霾不断加重，为实现《大气污染防治行动计划》中全国空气质量总体改善的目标，必须从能源结构转型的角度出发，在全国范围内全面、统一研究和规划煤炭总量控制。

其次，设立全国性煤炭消费总量控制目标是应对气候变化的需要。我国二氧化碳排放量的70%都来自于燃煤。清洁煤技术虽然可以降低烟尘、二氧化硫和氮氧化物等大气污染物的排放量，但不能降低二氧化碳的排放量，必须采取煤炭总量控制。

《国家电网》：设立全国性煤炭消费总量控制目标需要什么配套措施？

吕忠梅：在“十三五”规划和长期规划中，制定并实施高效的、基于市场的、强制性的全国煤炭消费总量控制政策和目标，实现资源非敞口供应。在制定全国目标时，应综合考虑我国经济发展的需要，从生态环境、大气质量，以及应对气候变化的限制约束因素。将全国性目标分配到地方时，应考虑地区经济发展、自然资源、工业结构等方面的差异性，科学合理分配。要建立环境税、碳税、污染费等财政税收政策，实现外部成本内部化，通过市场方式调节煤炭的供需，成为减少过度开采、提高能效和优化资源配置的动力，同时为提高煤炭安全生产、环境治理、健康治理等提供经费。

同时，要改变煤炭消费结构，控制并减少直燃型、分散型、难管理的小型用煤场所，将煤炭消费集中到方便统一管理的电力等行业，再通过工程技术手段降低行业整体的耗煤需求，提高利用效率，减少污染物和温室气体的排放。

此外，我们应加快煤炭资源企业的整合，优化煤炭产业布局，促进煤炭产业的升级改造，并积极推动清洁能源的发展和绿色就业来减缓煤炭企业因煤炭总量控制而遭受的失业问题。